映象新闻

认为，经济构造是社会的基础构造。

尤其在参与有效性难以发挥时，更应予以重视。（十）坚持重大行政决策集体决定制度。

征求意见期结束，公众也就退出了决策程序。既然对民主程度已经很高的代议制都不信任，那么对于欠缺民主正当性的行政决策就更有理由质疑了。我们一般会这样理解：公众参与在决策程序中只存在于决策方案拟定之后向社会公开征求意见和征求意见结束这两个节点之间，例如极具争议性的杭州限牌事件，即是在决定限牌之后，再就如何限牌的方案征求公众意见。例如，对杭州市民来讲，限牌已经决定了，他们能够参与的只是如何限牌的方案而已。（3）参与过度，也即实际参与人数明显大于预设的参与人数，这种情况下，决策者应启动代表机制——使得实际参与人能够真正代表那些具备参与资格但碍于客观的成本限制等未能最终参与的人群。

党的十八届四中全会《决定》规定：建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。例如听取意见前通过规制风险交流[19]的参与，是通过政府与公众之间双向互动的信息交流方式对决策相关专业知识进行有效释明，让公众理解和接受决策事项。(28)[德]哈特穆特?毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第498-503页。

这就意味着：(1)行政行为的概念及其知识体系得以保全，有关行政行为的理论和研究仍然是行政法学的基本内容。其中，行政主体理论所要解决的问题是谁(Who)作出行政行为。治法依据早已存在，我国《宪法》第62、67、89、104条以及第108条有明确规定，《立法法》第96-100条对此又做了进一步细化。(25)倘若从功利视角考量，这一概念显然是为了解决行政诉讼被告资格而设立的，而并未探讨国外行政主体所产生和存在的社会背景。

例如，行政理念逐渐从管理转向治理——本着协商合作，追逐善治目标。从而为立体化的行政正当评价机制的建构提供制度保障。

而引入行政方式，并将其设定为行政行为的上位概念，则不仅使行政行为的法定意涵及其知识体系得到保全，行政法学的研究视野也因此摆脱了行政行为的狭隘窠臼，变得无比开阔。至于究竟如何定性，则既要考察其与目标的关联程度，也要考虑行为本身实际产生的效果。⑩这一论点揭示出行政主体与行政行为之间的密切关联性。(2)基于其实质法治的倾向，行政方式论强调裁断行政方式正当性依据不限于形式意义上的法(指称狭义的法律)，还应当包括实质意义上的法(比如软法)——这里有个前提性问题，那就是在行政方式论的视域中，据以做出行政决定的依据并非仅限于形式意义上的法。

应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版。一、为何挪移？ 伴随着国家体制改革和社会转型，中国行政法治实践在其行政理念、行为主体、行政手段以及行政评价等方面都已经发生了深刻的变革。引入行政方式之后，行政复议应当秉承合法性审查与合理性审查并重之原则。参见石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第52-53页。

从前所述，行政方式这一概念本身就将行政与行政目标结合起来，不同时期行政理念的变革必然导致行政目标的改变，而行政目标的改变亦必然引发行政方式的不同选择。(二)行政法学研究之回应 在合作治理模式兴起之初，行政法基本理论就遭遇到了前所未有的挑战。

(2)在性质上，行政复议属于同体审查，对行政的合理性规控，乃复议机关职责所在。(2)非行政行为取得与行政行为同等的学术地位，成为行政法学研究的核心对象。

因此，这一研究范式针对的基本问题是行政权力、义务和责任的实质归属，而不是行政诉讼被告之确定。其基本思路在于：为行政行为设置一个上位概念，并由这个上位概念统筹行政行为和非行政行为两大基本类型的行政方式。这就意味着：(1)达成目标的途径和方式必须是多元的，可以是传统的行政行为，也可以是新兴的非行政行为。参见薛刚凌：《多元背景下行政主体之建构》，《浙江学刊》2007年第2期，第5-13页。在其现实意义上，行政往往是以各种行为方式结合起来共同构成整体的行政职权运行过程。从语言学角度分析，行政方式是由行政+方式二词构成，属于偏正结构的词组，即强调行政领域内运用的一系列方式。

④例如，在一些技术性和专业性较强的领域，行政机关制定相关规则，一般会广泛邀请专家出谋划策，并开放各种平台鼓励公众参与讨论，在此基础上经过平等协商共同拟定公共政策。正是这场变革，促使中国行政法学者将其注意力从传统研究领域渐次转向新的问题领域，并对以行政行为为中心建构起来的传统行政法学作回应性反思——其结果对行政行为中心论之困厄已达成基本共识。

囿于法律的限制，法院无权对法律本身的正当性作出裁断，但对立法原意的解释却属于其当然职责。具体可概括为消除误解、归缚本意、拓展外延。

(33)为因应中国行政法治实践过程中所出现的新问题和新现象，以及以行政行为为中心所构建之中国行政法学的内在局限性和适应性困境，导入行政方式的概念，并将行政法学立论中心从行政行为向行政方式挪移，尽管可能不是最完美的方案，但或可成为中国新行政法学最有可能的选择。然而，这种参与并非孤立对行政机关提议的解决方案作出回应，而是既包括阐述可能的回答，也包括阐述问题的机会。

例如，美国学者E.S.萨瓦斯从民营化入手，认为在激烈的市场竞争下，由公共部门和私营部门共同参与公共物品和服务的生产和提供是必然选择。(3)为达成目标，行政主体的角色也必然是多元的——倘若将目标设定为公共产品，那么，行政主体既可能扮演公共产品的生产者，也可能扮演生产的监督者和购买者。⑨朱迪?弗里曼指出，私人与非政府组织参与公共治理可以充分发挥其专业性、竞争性等优势，以提高公共服务的效率与质量。因此，对于我国而言，不应当将行政主体定义为行政权力的行使者，并将这一国家权力的外在表现形式圈定为行政行为。

参见陈燕：《行政法治与实质法治研讨会实录》，载姜明安主编：《行政法论丛(2010)》，法律出版社2011年版，第592-593页。故此，在引入行政方式之后，只能考虑在行政诉讼中引入实质审查元素，在行政复议中将审查依据延伸到软法并引入合理性审查机制，同时，盘活治法机制——盘活宪法文本中有关法律法规的合法性机制。

鉴于司法的谦抑性以及《行政诉讼法》修改已成定式的前提下，指望通过扩大受案范围来拓展司法审查空间的思路，已难有作为。(二)更具整体性：作为行政职权运作形态及过程的行政方式 所谓整体性(Holism)意指能够全面反映对象的整体特征或者全部属性。

在其现实意义上，我们都知晓这样一个事实，那就是行政行为仅仅是履行行政职能、达成行政目标的一种方式，而非全部。(2)在逻辑上，非行政行为与行政行为属于并列关系，并且是构成行政方式的两个基本板块——在行政方式分类上，要么是行政行为，否则就可归类于非行政行为。

或许，公共行政衍生出的目标，与这样的手段具有更多的契合。纵观中国行政法学研究，受传统无法律便无行政形式法治主义影响，行政行为形式论在行政法学理论体系设计中将行政活动的行为予以型式化、类型化，进而从实定法的角度划定该行为之容许性与界限。相反，行政方式论则是以协商—合作为精神实质，其时刻关注着行政实践的发展与变迁。它意味着：(1)非行政行为是相对于行政行为而存在的学术概念，只有在涉及行政行为的学术场景中，它才具有存在的意义，并得到合理的解释。

一则所谓消除误解，即解决我国行政法学界在行政主体理论认知上的误区。(3)引入合理性审查原则，影响行政决策的诸如社会效果、整治效果、经济效果等多元因素，方有可能最大限度地纳入行政正当性的评价体系之中。

惟其如此，我国行政法学界才将原本宽泛的行政主体与行政诉讼被告等而视之，仅指法律规定有权作出行政行为的行政机关和法律法规规章授权组织。(32)[德]何意志：《中国的行政法：体制改革还是运动？——一个德国学者眼中的中国行政法规状》，载[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第206-207页。

(12)而后者则主张在公共行政改革的形势下，将所有的行政活动都纳入行政行为之范畴，以避免概念之争，此时，行政行为意指依法享有行政权的组织或个人，为实现一定的行政管理目标，执行公务的各种行为方式、方法和过程的总称(13)。随着政府行政理念的不断转变，公共行政处于不断的演进过程之中，尤其是进入新世纪以后，公共行政改革更是突破了原有单一的行政模式，呈现出多元性与复合性的特征。